Избиратель остается
Что же происходит с вертикалью власти в регионах: во что она трансформируется и как собирается жить дальше? Возьмем, к примеру, Тверскую область.
Очередной виток реформы местного самоуправления стартовал с принятия 27 мая 2014 года Федерального закона № 136, которым были внесены концептуальные изменения в положения Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Цель федералы поставили, как всегда, благую – создание работоспособной системы местного самоуправления. Для этого, по сути, нужно решить три основные задачи: максимально приблизить муниципальную власть к избирателю, оптимизировать структуру органов местного самоуправления (МСУ) и наладить диалог между народом и местной властью.
В этой связи региональный парламент 27 ноября принял закон «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Тверской области и избрания глав муниципальных образований Тверской области». Он стал результатом практически полугодового обсуждения внутри региона, как же лучше формировать вертикаль власти на местах - с самого низа (сельского поселения) до главы областного центра (Твери).
В итоге сошлись на двух принципиальных моментах.
Во-первых, унифицировали срок полномочий во всех районах области для представительных органов власти (к примеру, Собрание депутатов Вышневолоцкого района) и глав муниципалитетов (глава Торжка или Фировского района). Отныне они будут избираться ровно на пять лет. Порядок избрания стандартен и привычен: на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Здесь в регионе есть три исключения – формирование представительных органов Бежецкого, Бологовского и Калининского муниципальных районов. К примеру, в Совет депутатов Калининского района входят главы всех поселений на территории района, а также депутаты поселений, избранные Советами депутатов для представительства на уровне районного Собрания.
Во-вторых, закреплено дифференцирование системы управления районами и городскими округами (территориальные образования вокруг крупнейших городов Верхневолжья – Твери, Ржева, Кимр, Бежецка, Вышнего Волочка). Речь идет об «одноглавой» (существует только глава района или города) или «двуглавой» (глава и глава администрации/сити-менеджер) системе администрирования.
Два пути
В итоге в 11 муниципальных образованиях главы районов избираются на муниципальных выборах и исполняют полномочия главы администрации, то есть сочетают как политические, так и хозяйственные функции. Такая система будет действовать в Вышневолоцком, Жарковском, Калязинском, Кесовогорском, Лесном, Молоковском, Оленинском, Торжокском, Торопецком и Фировском районах. Какую-то логику – мол, это небольшие по населению и территории образования – здесь искать не стоит. Решили и решили, что называется, политическая традиция такая, хотя это словосочетание ничего не объясняет.
В большинстве же муниципалитетов будет работать другая система, «двуглавая» – такая же, как в Твери. По ней главы избираются представительным органом муниципального района из своего состава и исполняют полномочия председателя представительного органа. Например, глава Андреапольского района является одновременно и председателем Совета депутатов района. Главы же администраций в этих муниципалитетах назначаются на должность по контракту, обычно на срок от двух до пяти лет.
– Действующая система управления для нас оптимальна. Так называемая «двуглавая» система существует с 2011 года и хорошо себя зарекомендовала, – уверен глава Бологовского района Александр Козлов.
По такой системе будут жить и оставшиеся 25 муниципалитетов области: к примеру, Бежецкий, Кимрский, Западнодвинский, Ржевский и Калининский районы. Этот же порядок будет применяться во всех 5 городских округах Верхневолжья, к которым относится и Тверь.
– Принятый закон в основном закрепляет уже сложившиеся в муниципалитетах системы формирования органов местной власти, которые к тому же отражены в уставах муниципальных образований, – резюмировал решение депутатского корпуса спикер областного парламента Андрей Епишин. – Тем не менее не будем забывать, что закон живой, и в случае необходимости мы сможем вернуться к его обсуждению и внести изменения.
Такая вот пока получается трансформация системы местного самоуправления – «реформа без реформы». Кстати, довольно частое явление для российской действительности. Это красноречиво говорит о том, что власть имущих многое устраивает как в политической, так и в социально-экономической жизни. Слова в законе красивые, да дела хлопотные, поэтому на определенном уровне вертикали, например в Тверской области, предпочли сохранить статус-кво.
Без полномочий и финансов
На этом фоне более симптоматичные процессы происходят на самом нижнем уровне – в сельских и городских поселениях. Де-юре государственной властью они, как органы МСУ, не являются, однако фактически прочно встроены во властную вертикаль. И здесь она показывает ежедневно свое истинное лицо, на которое меньше всего обращает внимание обыватель. Зато простой гражданин хорошо знаком с термином «оптимизация»…
Отныне главы городских и сельских поселений избираются на основе «опосредованного выбора». То есть жители выбирают депутатов поселения, а уже из их состава избирается глава, который является и председателем, например, Совета депутатов Никулинского сельского поселения.
Это что касается избрания административной системы. В остальном же функциональный вес сельских поселений заметно облегчился: из 34 вопросов местного значения на местах останется лишь 13, а почти две трети перейдет на уровень района. Правда, у региона здесь есть маневр – возложить на уровень поселений решение дополнительных вопросов. За городскими поселениями функционал оставлен в прежнем объеме.
Вместе с уменьшением полномочий «из села» уплыли и финансы, хотя теперь главам сельских поселений, к примеру, не нужно будет бороться с терроризмом и следить за транспортной доступностью.
Получается вот какая штука: с одной стороны, власти пропагандируют возрождение села и малых городов, стимулируют народ ехать «поднимать целину», с другой же – оставляют местное самоуправление окончательно без политических и хозяйственных рычагов. Не это ли является лучшим доказательством тому, что на уровне МСУ «самоуправляться» уже, по сути, некому…
Комментарии
Андрей Истомин, зам. председателя постоянного комитета по государственному устройству и местному самоуправлению ЗС ТО:
– От фракции КПРФ в Заксобрании мы подавали поправки к закону. Мы подошли не избирательно, как областное правительство, по предложению которого в части муниципальных районов сохраняются прямые выборы, а в части – так называемые «кривые». Мы предложили поправки, по которым во всех городских округах – у нас в регионе их пять – были бы выборы прямым голосованием, где глава города совмещает и функции главы администрации. По такой же схеме мы предлагаем избирать и все муниципальные районы.
Аргументы правительства состоят в том, что у нас мало кадров. Мы понимаем, что на уровне сельского поселения проблема с кадрами может возникнуть, и сити-менеджера туда, наверное, надо привлекать. Но в таких крупных образованиях, как муниципальный район или большой город, например Тверь, найти кандидата, который может выиграть выборы и руководить городом, вполне реально.
На самом же низком уровне вариантов, как избирать власть, теперь нет. Думаю, в этом есть логика из-за проблемы кадров.
Станислав Петрушенко, депутат ЗС ТО, фракция «Единая Россия»:
– Лично мое мнение, что главы районов должны избираться прямым голосованием. Народ уже в силах разобраться, за какого кандидата стоит голосовать, а за какого нет. Другое дело, что явка зачастую невысокая. Думаю, у нас пора ввести выборную повинность, как в некоторых странах Европы, где участие в выборной процедуре является гражданской обязанностью.
На данном этапе областной парламент решил сохранить статус-кво и не подгонять всех под одну гребенку, поскольку где-то «двуглавая система» успела себя хорошо зарекомендовать. Но мы посмотрим, какие результаты она даст через некоторое время. Хотя сокращения в административном аппарате порой экономят весомые для районов суммы. К примеру, в Спирово решается вопрос о выполнении обязанностей главы района на общественных началах. Сокращение четырех должностей в управлении позволит им экономить до 3 млн в год.