8,3 миллиарда рублей – столько денег в текущем году будет направлено на реализацию национальных проектов в Тверской области. Часть суммы поступит из федерального кошелька – 6,5 миллиарда рублей, региональные вложения в нацпроекты в 2019-м составят 1,7 миллиарда рублей.
На областных заседаниях прозвучало: деньги будут потрачены на строительство семи новых детских садов, ремонты дорог, переоборудование больниц и наращивание сети ФАПов на селе, развитие детских технопарков, строительство очистных сооружений на берегах Волги, ремонты ДК и сельских клубов, открытие музеев, кинотеатров, виртуальных и передвижных концертных залов. Визуальные образы проектов уже появились в средствах массовой информации, а лидеры общественного мнения, комментируя ход реализации нацпроектов в Тверской области, отмечают хороший уровень мобилизации и оперативность административного аппарата в работе по последним федеральным задачам.
Однако те же эксперты, апеллируя к опыту реализации крупных проектов прошлых лет, указывают на подводный камень действующего российского законодательства, о который не раз разбивались проекты с бюджетным финансированием: действующий Федеральный закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не дает возможности заказчику (в данном случае органам власти) влиять на качество, сроки и эффективность выполнения заключенных контрактов. В личных беседах многие оценивают сложившуюся систему госзакупок, прописанную в ФЗ-44, куда более жестко: это лотерея, и если в ней выпадет недобросовестный поставщик, последствия могут быть катастрофическими.
Быстрее, ниже, загадочнее
По данным сайта «zakupkihelp.ru», по итогам 2018 года более 65 % всех закупок, проведенных в стране, приходилось на электронные аукционы. С 1 января 2019 года электронные закупки в рамках ФЗ № 44 являются обязательными, а на бумаге процедура отныне проводится только в виде исключения.
Слово «электронный» ассоциируется с технологичностью, скоростью и неподкупностью. Объективность, непредвзятость процедуры была главным параметром, который задавался и при разработке ФЗ № 44 семь лет назад.
В закон вмонтированы «защиты» ото всех распространенных на тот момент коррупционных практик в сфере госзакупок. Сама процедура в общих чертах выглядит так: заказчик размещает в единой информационной системе информацию о закупке, список требований к поставщику и поставке, список документов, которые должен представить поставщик для участия в электронном аукционе. Сам аукцион проводится на одной из утвержденных правительственным перечнем площадок, то есть сайтов. В системе госзакупок заложена идея экономии бюджетных средств, поэтому аукцион предполагает возможность снижения начальной цены контракта в ходе торгов.
Заявка от потенциального поставщика на участие в аукционе состоит из двух частей. В первой части поставщик дает свое согласие на поставку указанного в техзадании товара (услуги). Другой информации заказчик от поставщика требовать не вправе. Затем наступает время торгов: в указанный день и час зарегистрированные участники снижают цену контракта в зависимости от шага аукциона – он варьируется от 0,5% до 5% от общей стоимости контракта. Тот, кто предлагает в итоге самую низкую цену, и становится победителем торгов. После этого вскрываются вторые части заявок с информацией о поставщике.
Таким образом, заказчик до окончания торгов не знает о будущем поставщике ничего: ему остается только надеяться на то, что победитель реально оценил свои силы и возможности, представил реальную информацию о себе и действительно готов выполнить контракт в рамках конечной цены аукциона.
- На современном этапе главной проблемой реализации законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд остается приоритезация минимальной стоимости перед качеством элементов закупки, выполнения работ и оказания услуг, - говорит эксперт в сфере государственного и муниципального управления, доцент Тверского государственного университета Марина ЦУРКАН.
Она поясняет: порой цена в ходе аукционов падает так, что выполнить условия контракта качественно и в срок становится заведомо невозможно. Да и в принципе установка на дешевизну вступает в противоречие с требованиями качества. В итоге страдают все: и заказчик, и подрядчик.
- Сегодня подрядчик часто сталкивается с ситуацией, когда по завершении контракта заказчик не исполняет свои обязательства в сфере финансирования ввиду проведения экспертизы, выявившей несоответствие выполненных работ заявленным заказчиком технических требований. А заказчик постоянно сталкивается с проблемой снижения результативности использования бюджетных средств в установленные сроки, - описывает одну из проблем законодательства в сфере госзакупок Марина Цуркан.
Еще одна проблема, на ее взгляд, - это ориентация на котировки, когда заявленное качество и начальная стоимость изначально воспринимаются потенциальным подрядчиком как заниженные. Такая ситуация характерна, например, для небольших проектов ремонта дорог на сельских территориях, когда торги часто признаются несостоявшимися ввиду отсутствия претендентов-подрядчиков.
- Управление контролем качества на протяжении всего периода исполнения контракта могло бы минимизировать данные риски, - подытоживает Цуркан.
- По факту, ввязываясь в электронные торги, заказчик всегда получает кота в мешке, - откровенничает чиновник Ц. из сферы образования одного из маленьких районов на западе области, пожелавший остаться неназванным. – В сфере закупок вертится огромное количество фирм-однодневок и прочих непонятных юрлиц, которые регистрируются на множестве площадок, участвуют во всех торгах подряд и жестко демпингуют. Довольно часто так сводят счеты с конкурентами, вытесняя их с конкурсов. Так, сметая все на своем пути, действуют монополии при зачистке рынка. И, увы, именно так ведут себя мошенники. В итоге получается очень несправедливая ситуация: заказчик не может повлиять на исход конкурса, вынужден работать с тем, кто предложил самую низкую цену и выиграл, но если подрядчик в итоге срывает сроки и не сдает объект, все шишки падают на заказчика. Он же по факту является в действующей схеме закупок по ФЗ-44 статистом.
Тульские парадоксы
В 2017 году в Тульской области строительная фирма-подрядчик, с которой был заключен государственный контракт, сорвала сроки строительства шести фельдшерско-акушерских пунктов (ФАПов). Итогом стало одностороннее прекращение договорных отношений, а министр строительства и ЖКХ региона, комментируя случившееся, отметила: проблема в том, что важным фактором при выборе подрядчика всегда является снижение стоимости работ.
Именно игра на понижение в ходе конкурса позволила фирме из солнечной Махачкалы выиграть шесть конкурсов подряд, чтобы потом сорвать работы по каждому. Подрядчик почти не выходил на связь, а когда все же это случалось, сообщал о проблемах с деньгами. Тульская региональная власть была вынуждена обратиться в прокуратуру, и проверка подтвердила: строительство ФАПов в ряде поселков необоснованно затягивалось, от графика подрядчик отставал значительно, а готовность объектов была оценена как «неудовлетворительная».
Пример Тульской области показательный в том смысле, что демпингующему подрядчику было доверено строительство социально важных объектов – медицинских учреждений в сельской местности. При этом никаких законодательных изъянов в тульской истории с ФАПами нет: процедура торгов и отбора победителей была проведена в соответствии с требованиями. Именно поэтому ни у правоохранительных органов, ни у общественных организаций, следящих за прозрачностью закупок, к тульскому инциденту не возникло никаких вопросов. С точки зрения рядового гражданина в таких историях присутствует нарушение логики: ведь в итоге деятельности махачкалинской фирмы не появилось главного, ФАПов. При этом если объекты благополучно строятся, а процедуры при этом нарушаются даже в мелочах, включаются карательные механизмы.
История с тульскими ФАПами не уникальна, а наоборот, типична.
В прошлом году «МК в Твери» писал о срыве строительства школы в тверском микрорайоне "Юность", случившемся по вине подрядчика, крупной фирмы «Еврострой». Строительство должно было завершиться еще в декабре 2017 года, но даже к лету 2018-го работы были выполнены едва ли на треть. Город был вынужден расторгнуть контракт с подрядчиком и искать нового. Дело в итоге дошло до Арбитражного суда Москвы.
История живо обсуждалась в социальных сетях, но никто не смог сформулировать механизм, способный при действующем законодательстве о госзакупках вовремя предотвратить выполнение контракта недобросовестным подрядчиком.
- Я считаю, что закон 44-ФЗ в том виде, в каком он есть сейчас, является серьезным тормозом. Причем речь идет обо всей стране – мы понимаем, что это общая проблема. Во-первых, низкая стоимость работ как один из основополагающих критериев выбора – это непаханое поле для мошенников. Не секрет, что фирма, имеющая на балансе лишь крохотный офис, может выиграть многомиллионный контракт и заключить договор субподряда. Ни о каком качестве работ в этом случае, как мы понимаем, говорить не приходится. Второй момент: сама процедура сейчас максимально забюрократизирована и длится около месяца, в результате чего сами работы часто выполняются не в срок. Особенно это видно в случае с ремонтом дорог. Разумеется, мы стараемся делать все, что от нас зависит, – например, объявляем конкурсы как можно заранее, но в целом проблему это, конечно, не решает. Сама процедура, разумеется, должна быть упрощена, она не должна отнимать драгоценное время, которое можно потратить на проведение социально значимых работ. И, что еще немаловажно, следует тщательно пересмотреть критерии – где-то их упростить, избавив как заказчика, так и подрядчиков от излишней волокиты, а где-то, наоборот, усложнить, чтобы закрыть лазейки для мошенников, делится своим опытом взаимодействия с законодательством о госзакупках глава Оленинского района Олег Дубов.
Василий П., медик, никогда не сталкивался с многомиллионными контрактами, но полностью согласен с чиновником:
- В том медучреждении, где я работал, по сорок четвертому закону приобретались хирургические перчатки. Вот только перчатки, которые подпадали под пресловутые критерии доступности, были весьма неудобны в использовании, а еще вдобавок быстро рвались. В итоге приходилось работать не с тем, что подходит, а с тем, что дешевле. При этом речь идет о здоровье людей, о точности диагностики. Мы, врачи, между собой прямо называли это абсурдом, когда формальные процедуры важнее качества услуг и реальных дел. Но закон № 44 – это торжество процедуры.
Выход из тупика
В ближайшей перспективе в Твери ожидается появление нового корпуса Детской областной больницы (ДОКБ) и целый комплекс в Мигалове, куда переедет Суворовское училище. Поликлиника в "Южном" и школа в "Юности" – тоже не единственные объекты подобного рода, которые должны быть построены в Твери. Это не считая национальных проектов с многомиллиардным финансированием. Миллиарды отправятся на конкурсы: и здесь, в зоне действия законодательства о госзакупках, начинаются риски.
- Нужно менять законодательство в части возможности управления качеством на протяжении всего периода исполнения контракта, а не после его завершения, - делится мнением доцент ТвГУ Марина Цуркан.
В своем мнении она не одинока: спонтанный телефонный опрос глав районов и депутатов областного парламента, проведенный силами редакции «МК в Твери», дал уникальный социологический результат. Абсолютно все респонденты согласились с тезисом о несовершенстве сорок четвертого федерального закона, шесть человек привели примеры, когда законодательные установки привели к срывам госконтрактов.
Опрошенные напомнили о таких явлениях, как торговля данными об участниках электронных торгов, вокруг которой расцветают хакерские группы. В одном из разговоров прозвучал намек: люди, обслуживающие электронные площадки, иногда приторговывают закрытыми данными. Отсюда берутся утечки, которыми пользуются мошенники.
Прозвучало в том числе такое интересное мнение: федеральный закон разрабатывался в разгар моды на оптимизацию, экономию бюджетных денег любой ценой. Сейчас, когда государство делает ставки на цифровую экономику, на развитие технологий, априори не могущих быть дешевыми и бросовыми, процедуры госзакупок рано или поздно все равно придется менять, как морально устаревшие. И логичнее всего задуматься об этом на старте нацпроектов, когда огромные бюджетные деньги еще не отправились на электронные площадки и не стали объектом интереса со стороны сомнительных фирм.
Что касается тверских журналистов, то у них есть другой любимый пример неэффективности законодательства в сфере госзакупок: это знаменитый бежецкий бронебойный участок дороги, который был построен по всем технологиям и много лет стоит без ремонта. В статьях или комментариях к ним всегда звучит одна и та же мысль: если бы в те времена действовал 44-ФЗ, этот участок дороги никогда не был бы построен.
